城镇化概念(城镇化包括哪些方面)

将空间实体城市从原有行政区划辖区中独立出来应是必然趋势，也是城市化变革的一个重要内容。只要把这些城市独立出来，才干战胜等级化城市办理体系的缺点，完成要素和资源的商场装备

文｜李铁

在“十四五”规划和2035年前景方针大纲（下称“大纲”）中，呈现了两个提法——“乡镇化”和“城市化”。这两个词在英文中是同一个词，可是在中文语境中，好像有着较大的差异。

虽然在大纲中都有所提及，但“城市化”仅在“优化疆土空间开发维护格式”这一章中呈现了3次，而“乡镇化”则在大纲中呈现了17次，其间更有以乡镇化为中心的专门华章：“完善新式乡镇化战略提高乡镇化开展质量”“完善乡镇化空间布局”。

这种表述和组织，是不是意味着我国未来会更倾向于开展“镇”而不是“市”？工作其实没那么简略。

其实“乡镇化”是我国特有的一种表达方式。由于我国的设市城市到2020年末只要685个，与现有的8.5亿乡镇人口严峻不匹配（图1）。严厉来讲，我国的设市城市并不是一个独立的空间实体城市，而是以一个城市主城区为中心、统辖着更大规划的行政区域。

例如，北京市有2100多万人口，辖区面积1.64万平方公里。除了由6个市辖区组成的主城区，还有10个与主城区间隔较远的市辖区。在这些市辖区下面还有150个乡镇，而这些乡镇的建成区常住人口规划大小不等，小的1万人左右，大的有几十万人。假如按欧美国家的规范，这些远离主城区的市辖区政府驻地和建制镇政府驻地，其实都可算是独立的城市。

我国最低的行政层级是建制镇，其数量远远超越城市数量。到2020年，我国建制镇数量有2.1万多个。其实在2017年时，这些乡镇建成区常住人口均匀规划现已超越了1.3万人，最大的广东南海区狮山镇人口超越80万，乡镇建成区常住人口10万以上的镇有329个，5万以上的镇共1132个，3万以上的镇有2073个（图2）。

图1:乡镇人口与城市数量变化图

图2：2017年按镇区常住人口计算的建制镇数量

数据来历：国家计算局.《我国县域计算年鉴（乡镇卷）2018》

长期以来，围绕着是“城市化”仍是“乡镇化”，我国一向存在概念争议。建议“城市化”的人以为，我国应该要点开展大城市，不能把要点放在小乡镇上。可是从其时的决议计划层看来，依据我国乡镇并存的实际条件，假如一开始就运用“城市化”的概念，那么依照等级化行政办理体系的特色，“城市化”就会被理解为开展城市，设市城市会经过行政手法把大部分优质资源会集在各级中心城市，而与村庄接壤，并且与农人联络最为严密的建制镇将会被严峻忽视。

上世纪90年代，县以下的计算和办理还被列入村庄的领域。依据其时的乡镇企业开展到必定水平，村庄有一半以上的非农工作人口是在本县或本乡镇工作，并在这儿完成他们的乡镇化进程。这些建制镇有2000个左右为县级政府所在地，它们的公共服务供应、基础设施建造水平，以及日子本钱与进城务工农人工的收入水平、消费才干比较习惯。

从我国乡镇化的长期趋势看，全国2万多个建制镇假如每个镇再添加1万人口，就能够新添加2亿乡镇人口。能够说，这些空间虽然在行政建制上仍是镇，但其实已是具有必定人口规划的空间实体城市。因而，建制镇是我国城市化进程中不容忽视的空间载体，更是农人完成非农工作和调整日子空间的重要挑选。

因而，依据国情动身，上世纪90年代末在有关“乡镇化”和“城市化”的概念挑选上，决议计划层面坚持运用“乡镇化”的表达。这说明我国的城市化途径是“大中小城市和小乡镇协调开展”，肯定不能忽视建制镇在我国城市化进程中不行代替的效果。

近些年，从方针研讨的视点动身，咱们在一些陈述中更多着重“城市化”的概念。大概有以下几个方面的原因：一是与世界通行规范接轨，防止一个英文单词用两个中文概念解说；二是咱们以为无论是设市城市，仍是建制镇，或许县城，包含一些市辖区，在空间上都是独立的实体城市，仅仅开展水平和人口规划不同，但并不能说它不是城市；三是咱们现在的设市城市，实质上是行政辖区，并且现在也提出了城市群和都市圈的概念，因而在着重“大中小城市和小乡镇协调开展”的整体思路下，城市领域也被进一步扩大，不再局限于设市城市；四是提出“城市化”是期望在方针制守时，要习惯城市化进程，加速行政区划的调整和变革。依照“十三五”规划和“十四五”规划中提出的要求，加速设市批阅，并及早做好空间实体城市在疆土空间规划格式中的确定。

与不断添加的乡镇人口比较，我国的城市数量却并不匹配。正因而，大纲提出，稳步有序推动契合条件的县和镇区常住人口20万以上的特大镇设市，这其间具有什么深意呢？

如前所述，我国设市城市数量与与8.5亿人的乡镇常住人口规划严峻不匹配。其实，《国家新式乡镇化规划（2014—2020年）》中就现已提出，添加城市数量，把一批现已到达必定人口规划条件的建制镇和县城列入设市城市，从而加速中小城市的开展，仅仅执行的开展比较缓慢。

从“十三五”开年前后到2020年末，我国只添加了28个设市城市。仅有的一个特大镇设市的事例是浙江龙港，它从一个小镇，经过了30多年的尽力，终究被同意为浙江省辖的县级市。其实在我国，类似于龙港这样的镇区常住人口在20万以上的大镇还有63个，10万人口以上的建制镇和县城超越了300个。从实际的城市化进程视点动身，加速对设市城市数量的批阅，正如大纲现已明确提出了“有序推动契合条件的县和镇区常住人口20万以上的特大镇设市”，是要有关部门抓住贯彻执行的。

依照我个人的主意，其实常住人口规划到达10万以上的镇和县城就能够被列为设市城市。假如能完成这一点，那我国的设市城市数量能够从现在的685个提高到1000多个。并且依据我国的城市开展水平和实体城市的数量，假如在2035年之前，把镇区常住人口3万以上的建制镇悉数设市，那么城市数量可到达3000个左右。假如再把远离主城区、空间相对独立的市辖区，以及契合必定条件的工业园区等设市的话，那么城市数量还能够更多，那么，到时就能够在必定程度上与乡镇化人口相匹配。

从大纲的要求来看，明显仍是从活跃保险的视点动身，要先处理一批镇区常住人口现已有较大规划的特大镇的设市，一起在不同区域探究镇改市和县城改市，这样能够总结经历并吸取经验。另一个方面也是忧虑，一旦添加了更多的设市城市，会不会就引发这些新式城市的土地热和新一轮的房地产热。

在设市数量添加的过程中，有一些问题需求不断盯梢调查和研讨。

首要，“镇改市”和“县改市”有所差异。县的人员和组织与县级市没有太大的不同。可是涉及到大镇改市，或许会在许多方面产生影响。首要是人员编制和组织设置会发生变化。镇一级的公务员和政府组织设置本来很少，但行政等级从镇提高到县，必然要相应添加组织和人员，终究或许形成体系复归。龙港设市的约束条件是除个别需求增设的组织外，其他人员和编制一概不变。龙港设市现已快两年了，及时总结它的经历和经验，进一步处理呈现的问题，完善相关的体系设置，对未来的其他的“镇改市”具有重要学习含义。

其次，要考虑到不同等级政府之间的利益联系调整。镇原先是由县级市下辖，改市后的等级和本来的上级等量齐观了。这样相同，除了行政区划要调整，还需求与本来的县级政府进行办理权限的切割，一起处理好财务分配的利益联系，还包含债款的切割等等。

一般来说，大镇原先都是县级政府的重要财路，设为县级市后，必然影响到县级政府的财务来历，以及对底层财务和村庄开展的搬运付出。这样的利益联系调整，往往是镇改市的最大体系妨碍。要想破解这个妨碍，不只需求理清本来的利益联系，还要在推动过程中把镇改市作为开展的动力，一起也要保证本来的上级政府利益不至于严峻受损。

再次，珠三角区域的地级城市下辖的大镇，到底是改市，仍是改区，是各级政府博弈中不能逃避的问题。镇改区涉及到与本来的上级行政单位市辖区的对立。许多市辖区本来都是独立的县或县级市，后来在行政区划调整过程中，逐步被划转为区。它们下辖的大镇，人口和经济规划与市辖区的城区平起平坐，乃至或许更多。假如依照当时的地市级政府的主意，最期望改区，本来的县级市都现已改成区了，那新增的当然也是期望改区。但依照“十四五”规划的要求，是将镇区常住人口20万以上的建制镇改市，这和地市级政府的需求明显有着必定的反差。如安在实际中加以处理，也是完成大镇改市时必需要面临的问题。

在我看来，将一切人口到达必定规划的建制镇、远离主城区的市辖区、一些新城新区和园区等空间实体城市从原有行政区划辖区中独立出来应是必然趋势，也是城市化变革的一个重要内容。由于只要把这些城市独立出来，才干战胜等级化城市办理体系的缺点，完成要素和资源的商场装备，终究发挥新增中小城市的生机，并在这些新增的城市空间继续地接收农业搬运人口，推动户籍办理制度变革。到那个时候，咱们也没有必要为到底是“乡镇化”仍是“城市化”而纠结。

作者为独立经济学家、我国城市和小乡镇变革开展中心原主任，修改：朱弢